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Le 1er janvier 2020, la première Direction générale des industries de la défense et de l’espace (DG DEFIS) de la Commission européenne a vu le jour, au sein du portefeuille du commissaire Thierry Breton. À première vue, cette nouvelle peut sembler n’avoir qu’une importance organisationnelle. Pour autant, il s’agit d’une véritable révolution, qui témoigne de la nouvelle façon dont l’Union européenne (UE) se positionne par rapport à l’industrie de la défense et à la stratégie de sécurité européennes.

L’industrie de la défense de l’UE emploie plus de 450 000 Européens, avec un chiffre d’affaires estimé à près de 1 000 milliards d’euros. Les dépenses de défense globales des Etats membres de l’UE sont d’environ 220 milliards d’euros (avec le Royaume-Uni), ce qui place l’UE au deuxième rang mondial, quoique bien en dessous des 715 milliards de dollars américains. Pourtant, malgré cet énorme potentiel en termes de marché unique, l’industrie européenne de la défense est restée un archipel de stratégies militaro-industrielles, de fabricants et de marchés nationaux.

À une époque de fortes turbulences pour la sécurité européenne, marquée à la fois par le départ du Royaume-Uni de l’UE – qui lui fait perdre une puissance nucléaire sur deux – et par de nombreuses microfissures dans les relations du Vieux Continent avec les États-Unis, Ursula Von der Leyen a décidé de surfer sur la dynamique établie par son prédécesseur et de promouvoir une stratégie militaro-industrielle et technologique européenne réellement propre à changer la donne.

Pour que cette évolution se transforme en une véritable révolution, la Commission européenne devra toutefois trouver un terrain d’entente entre les points de vue budgétaires et stratégiques profondément différents qui divisent encore ses États membres.

La boîte à outils de la Commission européenne pour l'industrie de la défense de l'UE

Dans le secteur de la défense et de la sécurité, les priorités actuelles de la Commission européenne sont d’accroître l’autonomie stratégique de l’UE, de renforcer sa capacité à protéger ses citoyens et de la rendre plus influente au niveau mondial.

Si ces efforts d’intégration européenne dans les domaines de la défense et de la sécurité sont les plus ambitieux à ce jour, les initiatives de l’UE dans ce secteur ne sont cependant pas nouvelles. Après plusieurs initiatives généralement éphémères et infructueuses pendant la guerre froide, l’intégration de la défense en Europe a pris de l’ampleur lorsque la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) a été créée par le traité de Maastricht, en 1992, et lorsque l’identité européenne de sécurité et de défense (IESD) a été transférée de l’Union de l’Europe occidentale à l’UE, en 1999, et a donné naissance à ce qui est aujourd’hui la politique de sécurité et de défense commune (PSDC).

En ce qui concerne le secteur de l’industrie de la défense, l’UE a d’abord poursuivi une stratégie visant à encourager la coopération intergouvernementale et a créé l’Agence européenne de défense (AED) en 2004. Celle-ci a ensuite donné naissance à la coopération structurée permanente (PESCO), établie par le traité de Lisbonne mais lancée seulement en 2017, qui permet à des consortia d’États membres de coordonner certaines parties de leurs programmes d’armement.

" Ces efforts d’intégration européenne dans les domaines de la défense et de la sécurité sont les plus ambitieux à ce jour ... "

Cependant, face au constat que l’Agence européenne de défense avait donné des résultats décevants en raison du manque de ressources et des nombreux défis inhérents à la prise de décision au niveau intergouvernemental, l’UE a décidé de passer à la vitesse supérieure et de donner à la Commission européenne des responsabilités supplémentaires. En 2007, les États membres de l’UE ont donc convenu de développer une stratégie visant à créer une base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE), en intégrant les BITD de ses États membres au sein d’un socle commun cohérent et interdépendant.

Pour passer de la stratégie à la pratique, la Commission a lancé une Action préparatoire pour la recherche en matière de défense (PADR), qui a alloué 80 millions d’euros à des programmes de recherche collaboratifs. 2018 a également vu le lancement du programme européen de développement industriel dans le domaine de la défense (EDIDP) qui comprend des appels à propositions en 2019 et 2020, allouant ainsi 500 millions d’euros pour cofinancer le développement conjoint d’équipements et technologies de défense. Le financement de l’EDIDP est donc uniquement ouvert aux consortia d’au moins trois entités éligibles établies dans au moins trois États membres différents de l’UE.

Le point culminant de la stratégie militaro industrielle de l’UE s’inscrit dans la création du Fonds européen de défense (FED), idée de la Commission Juncker datant de 2016, finalement partiellement approuvé lors d’un trilogue en 2019. Le FED englobera à la fois la R&T et la R&D et comprendra donc une version renouvelée de l’EDIDP. En juin 2018, la Commission européenne a proposé que le FED soit doté d’un financement total de 13 milliards d’euros pour la période 2021-2027, signalant ainsi son intention d’aller de l’avant avec un plan très ambitieux, faisant de l’UE l’un des quatre premiers investisseurs dans la recherche en matière de défense en Europe.

Une brève explication du fonctionnement du FED, avec le projet de budget initial de la Commission.

Derrière des apparences de sérénité, des coulisses tempétueuses ?

A l’épreuve des faits, un examen des dernières péripéties budgétaires du FED amène toutefois à remettre quelque peu en question le réalisme du maître-plan de la Commission européenne.

En effet, l’eldorado financier promis par la Commission a dû rapidement faire face à la dure réalité des négociations budgétaires du cadre financier pluriannuel (CFP). Il est rapidement apparu, lors des discussions menées par les présidences successives du Conseil, que la défense n’était pas une priorité. Même la France, l’un des principaux promoteurs d’une position ambitieuse de l’UE en matière de défense, a montré qu’elle était prête à faire des compromis significatifs, afin de limiter les dommages budgétaires causés à la politique agricole commune (PAC).

La proposition de la présidence finlandaise a réduit le budget du FED de moitié, ne laissant que 6 milliards d’euros. Bien que la conclusion des négociations actuelles soit encore incertaine – le dernier sommet des dirigeants de l’UE27 des 20 et 21 février s’étant terminé par une fumée noire – il est fort probable que le FED doive faire face à une nouvelle coupe budgétaire, ce qui pourrait gravement compromettre son efficacité, malgré les meilleures intentions du commissaire Breton.

De telles difficultés pour parvenir à un consensus budgétaire découlent de divergences stratégiques sous-jacentes entre les 27 États membres de l’UE. Alors que certains de ces derniers, parmi lesquels la France occupe une place prépondérante, ont été extrêmement favorables au renforcement de la souveraineté technologique et industrielle de l’Europe dans le secteur de la défense, le FED est considéré par de nombreux États membres de l’UE comme potentiellement préjudiciable à leurs relations transatlantiques. En effet, les États-Unis craignent que leurs entreprises ne soient exclues des contrats européens et n’hésitent donc pas à exprimer haut et fort ces préoccupations à ceux en Europe dont ils ne doutent pas qu’ils y seront réceptifs. Certains États ne savent que trop bien que l’achat d’armements américains les aide à maintenir les bonnes relations dont ils ont désespérément besoin pour se rassurer sur la continuité du parapluie sécuritaire étatsunien.

Il est donc indéniable que la stratégie militaro-industrielle de l’UE est loin d’être une question uniquement industrielle, dans la mesure où elle déclenche d’importantes ondes de choc géostratégiques. Le président français Emmanuel Macron a peut-être qualifié l’état de l’OTAN de « mort cérébrale » et sa ministre des forces armées a beau avoir rappelé que sa clause de solidarité « est l’article 5, pas l’article F-35″, il est néanmoins difficile d’envisager une alternative à une Alliance atlantique dominée par les États-Unis pour garantir la sécurité de l’Europe. Un vrai chantier pour convaincre et rassurer les parties prenantes – tant au sein du continent qu’outre Atlantique – devra donc être mené afin de permettre à un FED structurellement et financièrement sain de voir le jour.

Il convient également de noter que le domaine spatial, qui comme le suggère le portefeuille commun du Commissaire Breton et de la DG DEFIS est intimement lié à l’industrie de la défense, est également victime de ces divergences sur la notion d’autonomie stratégique. Il est en effet prévu que des synergies soient créées entre le programme spatial de l’UE et sa stratégie militaro-industrielle, notamment en ce qui concerne les programmes Copernicus et Galileo, ainsi que dans le domaine de la surveillance de l’espace.  La définition du budget du programme spatial de l’UE, qui s’élevait à 16 milliards d’euros selon la proposition de la Commission, étant toujours en cours dans le cadre des négociations du CFP, il reste donc à voir dans quelle mesure le financement des deux stratégies sera interdépendant et de quelle manière le programme spatial pourrait pâtir d’un redimensionnement du champ d’application et du budget du FED.

Conclusion

Une analyse de la stratégie militaro-industrielle de l’UE nous laisse donc avec plus de questions que de réponses :

  • Comment envisager un FED opérationnel avec un budget qui finira probablement par être réduit à la portion congrue ?
  • Quel sera le statut du Royaume-Uni au sein du FED et, plus généralement, de l’architecture de défense et de sécurité de l’UE ?
  • La relation franco-allemande pourra-t-elle également gagner en force et en leadership dans le domaine de la défense et de la sécurité ?
  • Comment les élections présidentielles de 2020 affecteront-elles le dilemme permanent des Etats-Unis entre stratégie de long terme – promouvoir la naissance de partenaires européens puissants et autonomes – et de court terme – soutenir les gains économiques de l’industrie de la défense étatsunienne ?

Il ne fait cependant aucun doute que l’UE a fait des pas de géant pour gagner une légitimité dans la définition de la stratégie militaro-industrielle européenne, et que les progrès qu’elle réalise dans cette direction auront une incidence positive sur la capacité de l’Europe à maintenir – voire à renforcer – sa crédibilité géostratégique.

C’est une très bonne nouvelle en particulier pour les PME du secteur de la défense et de la sécurité, qui étaient jusqu’alors souvent cantonnées à rester sous l’aile de champions nationaux. Celles-ci ne devraient donc pas hésiter à acquérir de l’expérience et de la visibilité dans ce nouveau domaine transnational en participant à l’appel à propositions imminent de l’EDIDP 2020.

Cet article a été traduit de l’anglais.

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Matteo Mirolo

Matteo MIROLO

Consultant

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